준공검사 전 용도변경 사용, 이행강제금은 과연 정당할까?

준공검사(건축물이 설계도서대로 지어졌는지 확인하는 절차)가 끝나기 전에 허가받지 않은 용도로 건물을 사용한 경우, 이행강제금(위반 건축물에 대해 시정명령을 이행할 때까지 반복 부과하는 행정상 제재금)이 정당하게 부과될 수 있는지를 실제 사례로 살펴보겠습니다.

15억대 이행강제금 부과: A씨의 사연

A씨는 공장, 수영장, 문화집회시설 등 여러 용도로 쓸 건물 4동에 대해 건축허가를 받은 뒤, 완공된 건물 일부를 당초 허가받은 문화집회시설이 아닌 택배회사의 창고로 사용했습니다. 이 중 한 동의 문화집회시설 일부를 제외한 나머지 건물은 아직 사용승인(건축물을 사용할 준비가 끝났음을 지방자치단체로부터 확인받는 절차)을 받지 않은 상태였습니다.

서울시 중랑구청은 A씨가 허가와 다른 용도로 건물을 사용하고 일부 무단증축까지 했다는 이유로 총 15억 7,200만원의 이행강제금을 부과했고, A씨는 이행강제금 부과처분 취소소송을 제기했습니다.

실무에서 이 단계에서 가장 자주 놓치는 것이 제소기간입니다. 이행강제금 부과처분은 통지를 받은 날부터 90일 안에 행정심판이나 취소소송을 제기해야 하고, 이 기간이 지나면 처분 자체가 위법하더라도 다투기가 매우 어려워집니다. 통지서 봉투와 수령 일자를 반드시 보관해 두시는 편이 좋습니다.

법원의 판단: '사용승인 없는 건물'에는 부과 불가

서울행정법원(2015구단56192)은 중랑구청이 부과한 15억 7,200여만원의 이행강제금 중 12억 1,800여만원을 취소하라는 원고 일부 승소 판결을 내렸습니다.

재판부는 건축법 제19조가 건축물의 용도를 변경하려면 허가를 받거나 신고를 하도록 규정하고 있으나, 이는 '사용승인'이 이루어진 뒤를 전제로 한 개념이므로 사용이 승인되지 않은 상태에서는 용도변경이라는 개념 자체가 성립하기 어렵다고 보았습니다.

구청은 A씨에게 공장과 수영장으로 허가를 해 준 건물에 대해 부과한 이행강제금 15억 7,200여만원 중 12억 1,800여만원을 취소하라.

건축법 제19조는 건물 사용승인을 전제로 한 개념이며 구청은 A씨가 당초 허가받은 용도와 달리 해당 건물을 창고시설로 사용하고 있다는 이유로 이행강제금을 부과했지만, 사용승인을 얻은 적이 없는 건물에 대해 무단용도 변경을 이유로 이행강제금을 부과할 수는 없다.

전부가 아니라 일부만 취소된 이유도 중요합니다. 무단증축이나 이미 사용승인을 받은 부분에 대한 위반은 사용승인 전이라는 사정과 무관하게 그대로 제재 대상이 되기 때문입니다. 이런 사건에서는 동별·층별·면적별로 사용승인 시점과 위반 내용을 나누어 정리한 표를 만들어 다투는 것이 실무의 출발점입니다. 부과 근거가 위반 항목별로 구분되어 있지 않다면 그 자체가 처분의 취소 사유가 될 수 있습니다.

용도변경 규정이 사용승인을 전제하는 이유

사용승인은 건축물이 건축허가 내용대로 완공되어 안전하게 사용될 수 있음을 공식 확인하는 절차입니다. 설계도서와의 일치 여부, 구조 안전성 등이 확인되지 않은 건축물은 법적으로 온전한 '건축물'의 지위를 갖추지 못한 상태여서 '용도를 변경한다'는 개념을 적용하기 어렵습니다. 따라서 건축법 제19조의 용도변경 규정은 건축이 완료되고 사용이 승인된 뒤 주된 용도를 바꾸는 행위에 적용됩니다.

상담에서 자주 나오는 질문이 "임차인이 마음대로 용도를 바꿔 썼는데 왜 내가 이행강제금을 내야 하느냐"는 것입니다. 시정명령과 이행강제금은 원칙적으로 건축물의 소유자나 관리자를 상대로 이루어지므로, 임차인의 위반이라도 소유자가 부담을 지게 되는 경우가 많습니다. 임대차계약서에 용도 준수 의무와 위반 시 원상복구·구상 조항을 미리 넣어 두는 것이 현실적인 대비책입니다.

준공 전 무단 사용(사전사용)에 대한 형사처벌

건축법 제22조 제3항은 "건축주는 사용승인을 받은 후가 아니면 건축물을 사용하거나 사용하게 할 수 없다"고 규정합니다. 이를 위반하면 2년 이하의 징역 또는 1억원 이하의 벌금에 처해질 수 있으며, 이러한 행위를 통상 '사전사용'이라고 부릅니다.

A씨 사례에서도 이행강제금 상당 부분은 취소되었으나, 사용승인 없이 건물을 사용한 행위는 건축법 제22조 제3항 위반으로 별도의 형사 문제가 될 수 있습니다. 이행강제금과 형사처벌은 요건이 다르므로 각각 검토해야 합니다. 실무에서는 취소소송에서 이겨 안심하고 있다가 뒤늦게 고발 사건으로 조사 통보를 받는 경우가 있어, 행정 대응과 형사 대응의 일정을 함께 관리하는 것이 안전합니다.

결론: 준공검사 전후 사용에 대한 대처

핵심은 '사용승인' 여부가 이행강제금 부과의 전제라는 점입니다. 사용승인이 없는 건물의 용도 위반 사용에는 건축법 제19조의 용도변경을 이유로 이행강제금을 부과할 수 없으나, 사전사용 자체는 형사처벌 대상입니다. 건축주라면 다음 사항을 염두에 두시기 바랍니다.

• 사용승인 완료 후 사용 원칙: 용도와 무관하게 사용승인 전에는 건물을 사용하지 않는 것이 가장 안전합니다.
• 준공 지연 시 대안 검토: 불가피하게 준공이 늦어진다면 건축법 제22조 제3항 단서에 따른 임시사용승인 신청을 우선 검토하는 것이 좋습니다. 공사가 실질적으로 마무리된 동이나 층에 한해 기간을 정해 사용을 허용받는 제도로, 이를 받아 두면 사전사용에 따른 형사 위험을 상당 부분 줄일 수 있습니다.
• 위반 사실 인지 시 즉각 대처: 이미 사용승인 전 사용이나 용도 위반이 있었다면, 시정명령 단계에서 이행 계획과 이행 실적을 문서로 남기는 것이 중요합니다. 이행강제금은 시정 여부에 따라 반복 부과되므로, 초기 대응 기록이 이후 감액이나 부과 중단 주장의 근거가 되는 경우가 많습니다.

건축 관련 법규는 사실관계에 따라 결론이 달라집니다. 착공부터 사용까지 각 단계의 승인 서류를 정리해 두시고, 필요한 경우 법률 전문가의 상담을 권합니다.